知末网专访吕忠梅：确立流域统筹协调机制是解决“长江病”关键钥匙

在刚刚闭幕的十三届全国人大三次会议上，栗战书委员长在常委会工作报告中关于今后一个阶段的主要任务部分说，将加强重要领域立法。围绕推动高质量发展，制定长江保护法。
作为《长江流域立法研究》国家社科基金重大课题的首席专家，吕忠梅和她的团队从上世纪90年代就启动了长江水资源保护立法的调研，连续多年在全国两会上提交与长江立法相关的议案、提案。
2018年，十三届全国人大常委会将《长江保护法》列入一类立法计划，并启动了立法工作。按照立法程序，《长江保护法（草案）》（以下简称“草案”）已提请十三届全国人大常委会第十五次会议初次审议，并面向全社会公开征求意见。吕忠梅作为中国法学会副会长、中国法学会环境资源法学研究会会长，主持召开《长江保护法（草案）》立法专家咨询会，向全国人大常委会法工委提交了相关意见建议。

中国法学会副会长、中国法学会环境资源法学研究会会长吕忠梅。受访者供图
“在一定意义上，长江保护法能否成功的重要标志是在流域管理体制机制上是否有重大突破。”5月28日，吕忠梅在接受澎湃新闻（www.thepaper.cn）专访时指出，流域机构设置和流域统筹协调机制，是各国流域立法中必不可少，最为重要的核心制度，也是公认的解决“长江病”的关键钥匙。目前“草案”规定的“长江流域统筹协调机制”，不仅内涵模糊、法律性质不清，而且流域和区域、部门管理的职能边界不明，事权划分不清，可行性堪忧。
对此，她建议“草案”在下一步修改过程中应聚焦长江流域的特殊性问题，对“长江流域统筹协调机制”等重大关键制度给予有针对性的制度供给和方案设计，并将管理体制的设计落实到各章节的具体制度中去。
《长江保护法》跳出了单一水事立法的窠臼
《长江保护法》是我国首次以国家法律的形式为特定的流域立法。公开征求意见的“草案”共设9章，涉及污染防治、资源保护、生态修复、绿色发展等多个领域。
吕忠梅在接受澎湃新闻采访时指出，“草案”在篇章安排上较好地体现了其综合法、流域法、特别法的基本定位，考虑到长江流域资源保护与开发利用的关键环节控制，并在制度设计上体现了“山水林田湖草统筹治理”的生态系统观，跳出了单一水事立法的窠臼，这为制定出一部让党中央放心、让人民群众满意的长江保护法，打下了良好的基础。
但面临“保护长江全流域生态系统，推进长江经济带绿色发展、高质量发展”这一极为艰巨的立法目标，吕忠梅认为，“草案”的篇章结构也还存在缺乏明确的立法主线，综合法的逻辑支撑不足，调整对象过于泛化，流域法和特别法的特征还不明显等问题，需要进一步完善。
“流域机构设置和流域统筹协调机制，是各国流域立法中必不可少，最为重要的核心制度，也是公认的解决‘长江病’的关键钥匙。”吕忠梅说，“草案”规定的“长江流域统筹协调机制”，不仅内涵模糊、法律性质不清，而且流域和区域、部门管理的职能边界不明，事权划分不清，可行性堪忧。而出现这些问题的根本原因在于立法定位不明、调整对象不清。
长江立法应着力于调整长江流域的特殊性问题而非“面面俱到”
吕忠梅向澎湃新闻表示，在立法定位上，《长江保护法》应该是实现长江流域绿色发展的“永续法”而非“临时法”，调整对象应着力于调整长江流域的特殊性问题而非“面面俱到”。
“长江全流域所涉及的问题复杂且繁多，如果将全部的问题均集中于本法解决，既不可能又不必要。作为流域法和特别法，本法应有所为有所不为，将调整对象定位于长江的流域性问题——长江流域的特殊性问题。”吕忠梅说。
为此，吕忠梅建议：首先应梳理长江的流域性问题，即在较长时空范围内可能对长江流域造成重大影响的行为，予以类型化，明确何为流域性问题，它与长江流域的全国性问题和地区性问题区别何在？长江的流域性问题有哪些类型，突出问题是什么？
其次，对于长江流域内的特殊区域和特殊事项，法律要有所安排，至少作出原则性规定，确立代表性地区和代表性问题的选择标准。进而明晰《长江保护法》在法律体系中的地位，处理好该法作为中观层面流域立法，与宏观层面的国家立法以及微观层面的地方立法之间的关系。
另外，吕忠梅认为，《长江保护法》应该是流域管理法而非政策法，管理法应当重点关注管理的主体、原则和行为方式三大要素，对于“长江流域统筹协调机制”等重大关键制度，予以有针对性的制度供给和方案设计。
建议认真研究设置专门流域机构及由法律特别授权问题
长江生态系统的安全和人民生命健康的安全，是实现长江流域绿色发展的前提。
谈到对“草案”的具体修改意见，吕忠梅建议，将立法目的修改为：“为保护长江流域生态系统，保障流域水安全和公众健康，合理开发利用长江流域资源，推进长江经济带绿色发展、高质量发展，制定本法。”
将基本原则修改为：“在长江流域从事各类活动，应当坚持生态优先、保护为主、综合决策、系统治理、多元共治的原则。”通过确立“生态优先”等原则，倒逼产业转型升级，实现高质量发展；以法律的形式为长江的开发、利用活动设限，最终实现长江保护的目标。
建立科学的流域管理体制，是长江保护法制定中无法回避的重点难点问题。在一定意义上，长江保护法能否成功的重要标志是在流域管理体制机制上是否有重大突破。
吕忠梅建议，“草案”在进一步修改过程中应认真研究设置专门流域机构及由法律特别授权问题。一是在法律上明确流域机构的性质定位，按照事权性质和内容配置中央事权，依法赋予流域事务管理具体职责；同时，明确流域机构的“协调”内涵，强调协调的对象是国务院有关部门、长江流域省级人民政府，内容是研究解决长江保护与发展的重大问题、重大事项，且流域机构拥有一定的决策权。二是明确相关部门管理和区域管理权限，区分“流域事权”“部门事权”“区域事权”并理顺相互关系。三是将管理体制的设计落实到各章节的具体制度中去。