5月22日上午，李克强总理作政府工作报告时指出，今年赤字率拟按3.6%以上安排，财政赤字规模比去年增加1万亿元，同时发行1万亿元抗疫特别国债。报告强调，这是特殊时期的特殊举措。新增资金全部转给地方，建立特殊转移支付机制，资金直达市县基层、直接惠企利民，主要用于保就业、保基本民生、保市场主体，包括支持减税降费、减租降息、扩大消费和投资等，强化公共财政属性，决不允许截留挪用。
自3月27日中央政治局会议提出“发行特别国债”以来，特别国债就备受关注。22日，在政府工作报告中又进一步明确了特别国债的额度和用途：1万亿、给基层。由此，这次发行特别国债的“特别”作用也渐趋明朗。
发行1万亿元抗疫特别国债，一方面，是防止赤字率提高过快，对冲疫情特殊时期造成的影响，要求“积极的财政政策要更加积极作为”。相较以往，积极财政政策力度非比寻常。
根据政府工作报告的安排，赤字率拟提高到3.6%以上，规模约3.76万亿元，地方专项债规模约3.75万亿元，加上特别国债1万亿元，新增政府债务规模约8.5万亿元。特别国债预决算周期跨过财年，因此可以不计入财政赤字。这样就减轻了提高赤字率后的财政压力，增加了实施积极财政政策的灵活性。
另一方面，发行特别国债也是为了堵住市县基层可能出现的财政缺口。“保基层运转”，本就是“六保”内容之一。受疫情冲击，今年多数地区财政收入下滑，市县基层因产业单一，财政资金缺口更大，事实上基层才是能否守住“六保”底线的真正主战场。这是1万亿特别国债和今年新增的1万亿赤字规模全部拨付基层的主因。
1万亿元特别国债，还“特别”在可能拓展发展的战略纵深。两会召开前，财政部长刘昆发文指出了这一点：通过抗疫特别国债、地方政府专项债券等多种渠道，增加政府投资，发挥政府投资的撬动作用。如果社会资本能够跟进，1万亿元特别国债就将带动投资潮。
而在过去，投资潮并不热衷于基层。但今天，稳定的基层是防止各种不确定性因素冲击的缓冲地带，已成共识。建设基层，就是建立中国经济的内部雁阵模型。从这个角度看，特别国债投向基层，不仅是用于应急，还有战略考量。
从政府工作报告看，1万亿特别国债将用于支持减税降费、减租降息、扩大消费和投资等，都在其内。虽然用途很多，但回顾此前两次发行特别国债的过程看，都有一个核心目标。1998年发行的2700亿元特别国债，剥离了四大国有银行的不良资产，为国有银行引入国际标准打下了基础；2007年发行的1.55万亿元特别国债，建立了国家外汇储备投资机制，缓解了因外储上升过快造成的兑付压力，打掉了一次可能的通货膨胀。可以发现，前两次大规模发行国债，在国家理财外，还有解决机制弊端的深层考量。
可以说，第一次大规模发行国债解决了国有银行不像市场主体的弊端，第二次大规模发行国债部分化解了央行以外储为锚强制结汇造成的隐患。那么，此次发行特别国债还有什么深层考量？
《关于2019年中央和地方预算执行情况与2020年中央和地方预算草案的报告》作了回答：除了预留部分资金用于保基层运转，全部用于公卫体系等基础设施建设和抗疫相关支出。
由此我们可以发现这一次发行1万亿特别国债的第四个“特别”之处，就是要开始补齐公卫体系的短板。公卫体系的短板，突出表现在公共性不够、集中度过高上。在防疫仍不能松懈的现在，公平分配公卫资源，充实强化基层抗疫能力，就更加迫切。
当然，要补齐公卫体系的短板，只凭1万亿元特别国债的投入而不涉及机制改革肯定还不够。因此，希望这次财政投入，也能够成为重启公卫机制改革的新开端，公卫体系改革能够深化下去。而发行特别国债，不论是保就业、保基本民生还是保市场主体，都该“好钢用到刀刃上”。
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