4月23日，欧盟召开了自新冠肺炎疫情暴发以来的第四次视频峰会，重点讨论危机下如何提振抛物线般落向衰退深渊的欧洲经济，以及在“后疫情时代”如何复苏。
正如会前各方舆论对其不甚乐观的预期一样，此次峰会未能批准“马歇尔计划”式的大手笔刺激措施，也没能在2月份峰会时争执未决的欧盟多年期财政预算上取得突破，唯一做出的决定是批准了此前欧元集团会议提出总规模5400亿欧元的流动性支持计划。
在新冠疫情这一“二战后最大危机”的背景下，欧盟过去的“危机动力论”未能展现其既往的力量，长期以来欧盟在财政和债务问题上的“玻璃板”仍难以打破，这也是考验欧盟能否超越民族国家利益的重要问题。
救急还是救穷之争
欧洲经济面临严峻形势是各方普遍共识，国际货币基金组织已经预测2020年欧元区和德国、法国、意大利、西班牙将分别出现7.5%、7%、7.2%、9.1%和8%的经济萎缩，远超金融危机和欧债危机的影响。稳定经济、就业并缓解其对政治和社会领域冲击是欧盟各国首当其冲的任务。
当前，欧盟国家之间在经济刺激措施上的分歧主要在于三大问题，一是关于欧盟机构倡导的“复苏基金”（Recovery Fund）；二是意大利、西班牙等国呼吁的“新冠债券”（Corona Bonds）；三是欧盟2021-2027年多年期共同预算（MFF）的规模和用途，而欧元集团提出的一揽子方案却得到峰会的顺利通过，其中区别事实上是南欧与北欧国家之间围绕“救急还是救穷”、“欠债还是福利”之间的争执。
“复苏基金”的概念首先由欧盟机构提出，欧洲理事会主席米歇尔和欧盟委员会主席冯德莱恩相继提出欧洲要建立“规模比肩马歇尔计划的投资刺激措施”，是“复苏基金”最原始的概念。在峰会前的4月21日，米歇尔提出《面向更有韧性、更可持续及更公平的复苏路线图》，提出实施“前所未有的投资努力”，要在推进绿色、数字化转型和可循环经济，以及凝聚力和共同农业政策投入，主要路径是多年期共同预算、欧洲投资银行信贷及此前欧盟委员会提出的“新冠投资反应倡议”（The Coronavirus Response Investment Initiative）等。
而在4月19日，西班牙政府提出一项“欧洲复苏战略”，对于“复苏基金”可谓安排得明明白白：规模应达到1万亿-1.5万亿欧元，由“欧洲稳定机制”等进行融资，应直接向成员国财政转移而非令其背债，输送渠道则是欧盟预算；欧洲央行进行购债，偿还债息则依靠“边境碳税”等新增税收项目；同时用新一届欧盟机构所倡导的概念——“绿色和数字转型”“产业与科技自主”等来包装投资项目，俨然如互联网企业在风投面前的宏大叙事，相较于欧盟对复苏资金的来源、筹资和性质的模糊描述更有目的性。
然而，此次峰会结果却表明南欧式叙事未能获得其他成员国特别是荷兰、奥地利为代表的“节俭集团”的支持。欧盟委员会主席冯德莱恩虽然在谈及“复苏资金”时表示，我们谈的不是十亿而是万亿的项目，但决议中“支持建立复苏基金并责成欧委会尽快拿出新的多年期预算草案”的模糊表态，以及对于以欧盟整体信用发行“新冠债券”只字未提，都显示了欧元区南部和北部国家长久以来的激烈分歧。
欧盟在MFF上也面临类似的症结，在2月份欧盟峰会讨论预算问题无果而终，新冠疫情相继在欧洲多国暴发的背景下，冯德莱恩一度呼吁让欧盟新多年期预算在疫情大流行年份“进行应有的扩张”，南欧国家亦乐见欧盟层面有此番态度。然而，荷兰、瑞典、奥地利和芬兰组成的“节俭四国”集团仍咬定MFF总规模不超过欧盟“国民总收入”（GNI）1%的标准不放松。
由于欧盟预算主要由各国财政贡献组成，再通过“团结基金”和“共同农业政策”等渠道转化为对成员国的财政支持，是欧盟内部鲜有的国家间财政转移补贴机制，因而作为财务净贡献国的北部国家自然不愿自身财政负担随欧盟“公共产品”一道扩张。
而对于所谓的“新冠债券”，外界普遍认为南欧国家是将欧债危机期间提出的“欧元债券”（Eurobond）新瓶装旧酒，实际是用北欧国家高借贷信誉来“补贴”南欧国家，进而拉低后者的借贷成本，并以欧盟信誉和财源为债务兜底，避免主权国家作为承担债务责任的实体。
由此可见，欧盟的财政扩张与经济刺激计划的根本，是长期以来欧元区对财政脆弱国家“救急还是救穷”的争论。北欧国家不仅认为以财政转移和债务共担方式应对危机是“慷他国之慨”，同时将上述提议看作给破坏财政纪律“开了坏头”，即廉价借贷和财政扩张带来的是南欧国家对“赤字经济”上瘾，而抛弃推进结构改革改善经济的初心，也难以改掉长期的“穷根惰性”。特别在复苏基金问题上，北欧国家不仅对基金规模本身抱有保留，而且坚决要求基金援助的性质是“债务”而非“福利”，成员国有债在身不仅是降低欧盟兜底买单的风险，同时亦要求各国负起推进改革、保障平衡的责任。而南欧国家由于受疫情冲击普遍更大，损失相对更高，普遍将上述系列措施看作新冠疫情下“救急”之举。
“发福利”能换来团结？
南欧国家希望将“复苏基金”等政策转化成间接补贴，而北欧则希望是“各自承担责任后果”的债务。然而，在新冠疫情背景下，南欧国家确实普遍有着需要“救急”的难处，同时欧盟长期以来强调的内部团结和欧洲一体化的稳定也遭遇考验。
截至4月25日，西班牙、意大利和法国累计确诊人数分别为21.98万人、19.3万人和12.26万人，占欧盟的59.3%，三国死亡病例总计占欧盟的75.1%，可见南欧国家确实在欧盟抗疫之中面临最大压力，遭遇最重打击。与此同时，欧洲疫情暴发前期各成员国在边境管控、医疗物资贸易等方面“各扫门前雪”，欧盟亦未能将全欧范围内医疗资源调集到疫情严重地区，南部国家特别是意大利对此深感“心中凉凉”，这也显示欧洲一体化在提供公共安全保障上的无力。
即使有德国医院接收若干意大利病人的“面子工程”，以及冯德莱恩在欧洲议会演讲时对意大利“衷心道歉”，仍然暴露出所谓“同舟共济”在此次危机面前的脆弱。某种意义来说，补助性“复苏基金”和“新冠债券”不仅仅是经济手段，也是政治上的民心工程，让各国民众和企业感受“欧盟送温暖”。
对于负债累累的南欧国家而言，其此前的财政措施令财政赤字与债务状况雪上加霜，甚至成为压垮骆驼的最后一根稻草。意大利政府预计2020年该国财政赤字将达到550亿欧元，财赤比恐高达10.4%，公共债务比则从2019年的134.8%的高位再飙升至155.7%；西班牙财赤比和公债比亦将分别升至9.5%和113%；而2009年希腊在欧债危机前的公债比则高达126.7%。
同时，南部国家经济增长预期衰退、失业高企、国债债息飙升等多重共振之下，以负债形式谋复苏确实将成为“不可承受之重”，亦增加了债务压垮国家的风险，而一旦意大利、西班牙这样的大经济体出现无力偿债的情况，在新冠疫情背景下对欧元区稳定的冲击恐怕比希腊的问题更为严重。而欧债危机已经给欧元区各国一个明确的教训，即欧元的稳定是最大的公共利益，覆巢之下无完卵，比起危机后启动“欧洲稳定机制”去“补天”，或许稳住南部国家增长形式是成本更低方式。
然而，对于北部国家而言，补贴式复苏基金和债务共担性质的倡议却依旧是政治毒药。在大部分民众和保守派认知中，“救南欧”从来不是互利的事情，而是本国纳税人变身“工具人”。随着近年来民粹主义在欧洲的普遍泛滥，加之此轮疫情冲击下各国为保卫生和稳民生，民族主义和本国优先在舆论和政策两个层面已经明显体现，任何支持利益倾向南部国家的倡议面临的政治压力将远高于危机之前，结果亦是增强本国疑欧民意。
法国总统马克龙和德国总理默克尔出于稳定欧盟领导力以及促进向心力的考虑，对相关倡议尽量“保持开放态度”，但实际上各自盘算不言自明：法国在财政和债务问题上长期偏向南欧，德国则是放任荷兰在台前“唱白脸”，而对于“新冠债券”这种更触及其红线的倡议，则表示鲜明的反对态度。由此可见，各国的既有矛盾在危机提振措施面前并未有所化解，欧盟推动复苏计划并促进内部团结，仍要考验其应对危机的决心和寻找平衡空间的艺术。
（董一凡，中国现代国际关系研究院欧洲研究所助理研究员）
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